Неизвестен Автор - Как это делается - Финансовые, социальные и информационные технологии Страница 22

И если законы-правила трудно нарушить безнаказанно, то с законами-командами все наоборот. Трудно найти правительственного чиновника, который был бы уволен, например, только за то, что дефицит государственного бюджета не уменьшился к установленному законом сроку до установленного в законе размера.

Но как бы то ни было, а эмпирический факт есть эмпирический факт: уровень законопослушности (и граждан, и органов исполнительной власти) на Западе качественно отличен от российского. И для его объяснения у автора возникла следующая гипотеза: _законы (то есть законодательные акты законодательной власти)_ - это _нечто принципиально разное в стабильном и в переходном обществе._

В стабильном обществе (каковым является современный Запад) _закон есть способ фиксации чего-то уже существующего_. Принятие закона означает чаще всего, что общество решило признать обязательными для всех своих членов некоторые нормы, которые уже сложились и приняты большинством. Банки, биржи, торговые дома существовали сотни лет, вырабатывая правила поведения и взаимоотношений внутри сообщества. И лишь потом эти правила были зарегистрированы и освящены государством в виде законов. А вот пример из современной жизни. Законодательство об авторских правах на компьютерные программы было принято в США, когда: а) рынок компьютерных программ сложился, то есть появились десятки тысяч производителей и десятки миллионов покупателей; б) отсутствие регулирующих законодательных актов стало называться и производителями, и покупателями одним из основных тормозов развития данной сферы деятельности; в) судами уже были рассмотрены десятки исков по поводу авторских прав на компьютерные программы и выявились основные затруднения.

Основной режим работы законодательной власти в стабильном обществе - _режим рефлексии_, отслеживания потребностей регулиро вания в тех или иных сферах деятельности, а затем формализация и легитимизация уже найденных обществом регулирующих процедур.

Парламентарии, конгрессмены, сенаторы, депутаты в стабильном обществе скорее не законодатели, а "законоискатели". Их задача - вовремя "услышать" те процессы, которые происходят в обществе, а вовсе не указать путь. Существует целый ряд институтов, также работающих в рефлексивном режиме и помогающих законодательной власти, в частности, пресса (которая по принципу не формирует общественное мнение, а сообщает новости как они есть) и уже упоминавшиеся суды (наглядно демонстрирующие характер возникающих конфликтов).

Поэтому на Западе основные трудности и проблемы у законодателей возникают на стадии формулирования и принятия законов, когда нужно найти равнодействующую многочисленных разнонаправленных интересов. Отсюда продолжительные и, как правило, весьма громкие обсуждения, слушания, экспертизы, множество вариантов одного и того же документа. Но если закон принят, то обычно можно быть уверенным, что его поддерживает большинство общества или, по крайней мере, большинство тех, кого он касается. А следовательно, будут поддержаны обществом и преследования его нарушителей.

Конечно, мы нарисовали чрезмерно плоскую и благостную картину. На самом деле часто принимается закон, поддерживаемый не большинством общества (или большинством тех, кого он касается), а активным меньшинством. В этом и состоит суть важнейшего для стран Запада института - лоббизма.

Но если активное меньшинство проводит "свой" закон, то только благодаря тому, что затрачивает на это больше ресурсов (в широком смысле, включая деньги, время, "административную валюту" и т.д.), чем готово выделить пассивное большинство. Эти ресурсы меньшинство выделяет потому, что издержки от непринятия закона (или принятия невыгодного варианта закона) будут для него высокими. Большинство же пассивно как раз потому, что для него эти издержки будут низкими. Таким образом, даже в случае принятия закона, пролоббированного небольшой группой сильно заинтересованных в нем субъектов, можно говорить о том, что он поддерживается основной массой, если измерять ее суммарной величиной потенциальных издержек.

Рефлексивный режим работы законодательной власти на Западе является прежде всего результатом развития гражданского общества и демократии в новое время. Однако у него существуют и более глубокие исторические корни. В соответствии со средневековой традицией истинный закон - не новация, а фиксация того, что есть или даже того, что было раньше, а теперь утеряно. В средние века новые законы чаще всего подавались как восстановление "старого доброго права", что только и обеспечивало их принятие обществом. (А по мнению многих историков, они так воспринимались и самими законодателями.)

Конечно, рефлексивный режим законотворчества не является единственным, в котором работает законодательная власть Запада. Но иные (например, проектный) становятся значимыми лишь во время кризисов, причем таких, которые не имеют аналогов. То есть, строго говоря, в моменты, когда в стабильном обществе возникают переходные процессы, или по крайней мере, так кажется.

В отличие от Запада в России сейчас _переходное общество_. Мы живем в период перехода от одной социально-экономической системы к другой, от одного типа государства к другому. Поэтому из наличной практики нельзя выбрать те нормы или модели, про которые ясно, что они могут быть зафиксированы как всеобщие. Более того, ясно, что подавляющая часть ныне действующих норм и моделей в будущую жизнь не войдет. Это касается почти всех сфер общественной, экономической и политической жизни.

Законы, которые сейчас принимаются, являются средствами(мостками, перилами), обеспечивающими _переходный процесс_ и за дающими нормы жизни в _новой системе_. Они носят предписывающий характер, ориентированы в основном на будущее, часто на субъектов, которые лишь будут формироваться в соответствии с данным законом. (Эта ориентация особенно хорошо видна в Постановлениях о введении законов в действие, которые очень часто позволяют уже существующим субъектам жить по-старому или определяют для них достаточно длительные сроки подготовки к новой жизни.)

Законодательный процесс в переходном обществе - это не "выслушивание" настоящего, а творение будущего. И основной режим, в котором создаются законы - _не рефлексия, а проектирование_. Существующая ситуация ("как оно у нас происходит") является для закона лишь одним из источников материала. Как максимум рядоположенным с двумя другими - мировым опытом ("как у них") и представлениями проектировщиков об идеале ("как надо бы").

Итак, законы, которые сейчас принимаются - это проекты; _они задают нормы поведения, которых до сих пор не было_ (или ко торые не признавались за нормы большинством). Иначе говоря, мнение проектировщика о том, как нам надо жить. Проектировщик этот - Верховный Совет или Госдума - легитимен, уважаем, специально для этого и был избран. Но это вовсе не означает, что большинство из тех, кого касается любой конкретный закон, должно быть с ним согласно. В этом принципиальное отличие нашей ситуации от ситуации стабильного общества.

А если кто-то не согласен с законом (или еще хуже: кто-то от его принятия что-то конкретное теряет), то что может заставить его этот закон выполнять? Соответствие закона обыденным правилам поведения? Не может быть обыденных правил, если не является обыденным предмет. Традиция? Но отцы-деды об этом и слыхом не слыхивали. Авторитет законодательного органа? Но при самом высоком уважении к нему, каждый в своей конкретной области считает себя большим профессионалом, чем депутаты (особенно если является заинтересованной стороной).

И общественное мнение тоже не придет на помощь законодателю в его конфликте с ослушником. Столкнувшись с неизвестной и непонятной ему ситуацией, имея перед собой конкретного обиженного и не имея конкретного защищаемого, общественное мнение отнесется к закону совершенно однозначно - "чудят там наверху". И в соответствии со старыми российскими традициями ослушник будет либо лихим молодцом, либо невинным страдальцем.

Таким образом, единственным защитником закона-проекта являются другие ветви власти. Но суд, выступая на защиту новации, сразу выпадает из пространства "правды", "совести", "справедливости" и, следовательно, теряет значительную часть своего авторитета. Он так же "чудит", как и законодательная власть.

Остается исполнительная власть. Но если она не тоталитарна, то ей для защиты закона тоже нужна общественная санкция, которую взять неоткуда или почти неоткуда. А если она тоталитарна, то ей не нужен ни сам закон, ни законодательный орган. (А если еще вдобавок речь идет о законах, задающих рамки и ограничения как раз для деятельности самой исполнительной власти, для ее взаимодействия с другими субъектами права? Рамки, иногда выступающие как подпорки, а иногда как наручники?)