Неизвестен Автор - Стратегия для России - Повестка дня для Президента-2000 Страница 47

??в-третьих, сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью системы бюджетных трансфертов, с тем чтобы обеспечить на всей территории страны определенный стандарт государственных услуг.

Российская бюджетная система унаследовала многие черты прежней союзной. Традиции тоталитарного государства особенно заметны в способах формирования доходов разных уровней власти. Отечественная бюджетная система основывается на четырех федеральных налогах: НДС, налоге на прибыль, акцизах и подоходном налоге с граждан, составляющих более 80% доходов консолидированного бюджета и используемых бюджетами разного уровня в порядке долевого участия.

Согласно действующему федеральному законодательству, доходы территориальных бюджетов состоят преимущественно из закрепленных за ними и регулирующих доходов, что свидетельствует об ограниченных возможностях формирования доходной части бюджетов местных органов власти, зависимости от вышестоящего уровня, непостоянстве источников территориальных доходов. На практике это приводит к тому, что доходы бюджетов в разные годы могут различаться на 20-25 процентов как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения. Все это не позволяет более или менее четко прогнозировать экономическое состояние бюджета территории даже на среднесрочный период, не говоря уже о долгосрочном. Такая ситуация может привести к трудностям в реализации прежде всего программ развития регионов - "бюджетов развития" и т. д.

Достоинствами принятой модели бюджетного федерализма являются экономичность централизованного сбора налогов и широкие возможности аккумулирования средств в целях государственного выравнивания территориальных бюджетов. В то же время такой модели присущи и явные недостатки - это тенденции к излишней централизации фискальных функций, унитарному типу государственного управления, превращению местных органов власти фактически в агентов центральных структур.

Страны, использующие подобную модель, компенсируют заложенные в нее недостатки четким распределением бюджетных полномочий между разными уровнями власти, представлением значительных прав территориям по определению их доли в совместных налогах и законодательным закреплением согласованных пропорций в совместных налогах, а также созданием эффективных механизмов коррекции бюджетных диспропорций.

В России при отсутствии необходимых стабилизирующих мер недостатки этой модели проявлялись в уязвимости формирования доходной части как федерального, так и регионального бюджетов, поскольку регионы могут не выполнять своих обязательств по перечислению налогов в федеральный бюджет, а центральные органы могут произвольно менять пропорции распределения налогов, опустошая региональные бюджеты. Это становилось, порой одной из главных причин острых бюджетных конфликтов между центром и регионами - например, отказа ряда регионов (Башкортостан, Якутия и Татарстан) от долевого участия в налогах.

Действующая модель межбюджетных отношений до сих пор ориентирована на выравнивание доходов бюджетов разных уровней в соответствии со сложившимися расходными частями региональных бюджетов. Эта модель не соответствует задачам сегодняшнего дня.

7.3. Совершенствование бюджетного федерализма предполагает:

??проведение классификации регионов по уровню социально-экономического развития и бюджетным потребностям;

??инвентаризацию всех поступлений из федерального в региональные бюджеты;

??упорядочение разных форм федеральных платежей - дотаций, субвенций, взаимных расчетов, инвестиционных и кредитных программ путем включения их в единую систему целевых трансфертов, управляемых на основе специального законодательства;

??анализ последствий проведенной приватизации предприятий и ее влияния на наполняемость доходной части региональных бюджетов.*

8. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

8.1. Дальнейшее развитие и совершенствование правовой базы федерализма

8.1.1. Разработать и принять федеральные конституционные законы:

??о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта;

??о порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.

8.1.2. Необходимо законодательно закрепить:

??институт федерального вмешательства,* порядок его функционирования;

??механизмы федерального контроля за законностью нормативных актов субъектов Федерации;

??механизмы ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации за нарушение норм Конституции и законодательства Российской Федерации, прав и свобод граждан;

??механизмы реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации об отмене не соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству норм правовых актов субъектов Российской Федерации и механизмы ответственности должностных лиц за неисполнение этих решений;

??реализацию принципа, согласно которому гарантии прав национальностей и национальных образований не должны осуществляться за счет нарушения равенства прав субъектов Российской Федерации и единого стандарта прав граждан на всей территории Российской Федерации.

8.1.3. Активизировать работу по приведению законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с нормами Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.

8.1.4. Осуществить мониторинг федерального законодательства с целью отмены норм, приводящих к вмешательству в исключительную компетенцию субъектов Российской Федерации.

8.1.5. Осуществить анализ договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий с целью:

??приведения устаревших норм договоров и соглашений в соответствие с вновь принятым федеральным законодательством;

??приведения норм регионального законодательства в соответствие с нормами договоров и соглашений;

??закрепления в новых федеральных законах наиболее эффективных механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов власти по отдельным предметам совместного ведения, появившимся в ходе реализации конкретных соглашений;

??профилактики рецидивов "ползучего сепаратизма" регионов;

??уточнения основных направлений развития государственной региональной политики.

8.1.6. Необходимо законодательно установить среднесрочный (5-10 лет) "мораторий" на любые изменения административных границ между субъектами Российской Федерации.

8.2. Дальнейшее совершенствование государственных институтов

8.2.1. Решение вопроса о целесообразности повышения роли Совета Федерации в законодательном процессе, в частности о придании ему функции предварительной апробации законопроектов перед поступлением их в Государственную Думу.*

8.2.2. Завершение судебной реформы, создание единой и эффективной системы судебной власти в стране.

8.2.3. Завершение перехода от отраслевого принципа управления социально-экономической сферой к функциональному и региональному.

8.2.4 Совершенствование системы, структуры и функций территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.**

8.2.5. Совершенствование института полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации.

8.2.6. Реализация мер по восстановлению и укреплению "вертикали" исполнительной власти (включая механизмы ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации).

8.2.7. Включение органов местного самоуправления в "вертикаль" исполнительной власти в той части, где они участвуют в осуществлении государственно-властных функций.

8.3. Экономические меры

8.3.1. Проведение действенной, целенаправленной и последовательной региональной политики государства, которая не сводится исключительно к межбюджетным отношениям.

8.3.2. Осуществление ревизии и разумного сокращения количества федеральных целевых программ при обязательном исполнении Бюджета развития.

8.3.4. Совершенствование системы управления объектами государственной собственности на территории субъектов Российской Федерации. Решение вопроса о целесообразности передачи права управления государственными пакетами акций предприятий администрациям субъектов Российской Федерации.

ГЛАВА 8

СИБИРЬ И ДАЛЬНИЙ ВОСТОК

В СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОМ И ПОЛИТИЧЕСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ РОССИИ

ВВЕДЕНИЕ ГРОЗИТ ЛИ РОССИИ ПОТЕРЯ СИБИРИ И ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА?

На исходе ХХ века Россия третий раз в этом столетии столкнулась с возможностью государственного распада. В первые послереволюционные годы большевикам удалось, не останавливаясь ни перед чем, вновь собрать воедино куски Российской империи, расколовшейся в ходе иностранной интервенции и гражданской войны. Не поражение в мировой войне, не гражданское вооруженное противостояние и не отпадение бывших колоний, а проигранная "холодная война", вернее, "послехолодновойновый" период 1991-1999 гг., и конфликт интересов политических элит бывших союзных республик дали импульс цепной реакции дезинтеграционных процессов на всем пространстве бывшего СССР.