Коллектив авторов - Организация государственной власти в России и зарубежных странах. Учебно-методический комплекс Страница 19

В сфере организации судов в субъектах РФ есть свои особенности, связанные с сочетанием принципов централизации и децентрализации. Централизация проявляется в требованиях государственной целостности (закреплении основ судебной системы на федеральном уровне, единых правилах судопроизводства и др.), децентрализация предполагает двухуровневую систему судебных органов, конституционное разграничение предметов ведения, применение судами регионального законодательства, формирование судебных органов территориальными органами субъектов или непосредственно гражданами субъекта Федерации[35].

В юридической литературе[36] сложилось понятие «судебный федерализм» как принципа, формы, режима устройства судебной власти, с помощью которых обеспечивается приспособление института судебной власти к федеративному характеру отношений между центром и составляющими частями конкретного государства.

Конституция РФ и Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» содержат положения о том, что суды общей юрисдикции и арбитражные суды – это федеральные суды, т. е. не являются судами субъектов РФ (однако при разрешении конкретных дел на основе федерального законодательства эти суды учитывают и региональное нормотворчество), а мировые судьи – суды субъектов РФ (однако статус мировых судей соответствует статусу федеральных судей, а их финансирование производится из федерального бюджета).

Собственно судами субъектов РФ являются конституционные (уставные) суды, которые создаются (и упраздняются) по инициативе самого субъекта РФ. Конституционные (уставные) суды действуют в 18 из 85 субъектов РФ[37]. Такие суды имеют двойственную природу: они являются частью единой судебной системы Российской Федерации и органом судебной власти субъекта РФ, самостоятельно и независимо осуществляющим правосудие посредством конституционного судопроизводства. Сравнительно-правовой анализ Основных законов субъектов РФ, учредивших конституционные (уставные) суды, показывает, что в них закрепляются полномочия, состав, порядок формирования соответствующих судов. Конкретизация всех элементов правового статуса конституционных (уставных) судов содержится в специальных законах субъектов РФ об этих судах, которые заимствуют, адаптируя для региональных судов, нормы из Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Законы субъектов РФ содержат не только общие, на основе федерального законодательства, нормы, но и свои нигде более не повторяющиеся особенные нормы, которые содержатся только в законе определенного субъекта РФ.

Деятельность органов государственной власти субъектов РФ, согласно Федеральному закону «Об общих принципах…», основывается на определенных конституционно-правовых принципах: 1) государственная и территориальная целостность Российской Федерации; 2) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; 3) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; 4) единство системы государственной власти; 5) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; 6) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; 7) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий; 8) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Дополнительно к принципам, закрепленным в Федеральном законе «Об общих принципах…», в законодательстве субъектов РФ встречаются такие принципы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти, как: законность принимаемых решений и осуществляемых действий; взаимное уважение и доверие; гласность; признание и соблюдение полномочий, предоставленных каждому органу государственной власти субъекта РФ Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ; урегулирование спорных вопросов преимущественно на основе согласования решений; защита принятых решений в соответствующих судах.

Федеральный и региональный уровни регулирования включают наряду с принципами и закрепление полномочий органов государственной власти субъектов РФ[38], которые могут быть изменены только посредством: 1) внесения поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений; 2) изменений в Федеральный закон «Об общих принципах…»; 3) принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта РФ; изменений и дополнений в соответствующие действующие акты.

Разграничение предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, заложенное в Конституции РФ, создает основу юридической конструкции, определяя широкое пространство для законодательного регулирования, поэтому решение вопросов разграничения полномочий напрямую зависит от степени соотношения централизации и децентрализации. Процесс разграничения полномочий в России характеризуется непоследовательностью и противоречивостью, меняющимися концептуальными подходами.

Действующая модель разграничения полномочий сложилась в результате проведения многоэтапной федеративной реформы, которая привела в определенной мере к преодолению дезинтеграционных тенденций.

Идея совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов означает сотрудничество, а не размежевание[39]. В этой сфере, согласно Федеральному закону «Об общих принципах…», субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование до принятия федеральных законов. Таким образом, допускается возможность использования опережающего регулирования со стороны субъектов РФ, которое позволяет обеспечить динамичное развитие законодательства. Такая возможность также дает основания полагать, что многие субъекты РФ, обладая правом принятия «опережающего законодательства» в сфере совместного (конкурирующего) ведения, способны в более ранние сроки выполнить предусмотренные Концепцией[40] долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года такие приоритеты социальной и экономической политики, как развитие новых форм социального партнерства, гражданского контроля за деятельностью органов государственной власти регионального уровня.

После принятия федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев. Возникающие споры о компетенции разрешаются соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании справедливости позиции субъекта РФ принятие его законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих федеральному закону, не допускается.

Система разграничения не исключает споры и конфликты. Бесконечное разграничение ведет к конкуренции самой власти на двух уровнях, а не к конкуренции возможностей, которыми обладают оба уровня государственной власти. Конкуренция возможностей обеспечивает эффективное и рациональное правовое регулирование совместной сферы ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Предметы совместного ведения по своей природе допускают возможность применения субсидиарных подходов, которые в итоге приведут к уменьшению числа дублирующих актов в субъектах РФ.

Политико-правовое понятие субсидиарности, пришедшее в российскую правовую науку из континентальной Европы, традиционно связано с разделением властей, поскольку предполагает определенный тип координации их решений и действий. В данном контексте под субсидиарностью понимается содействие, оказываемое одной ветвью власти другой ветви власти при выполнении государственных функций, осуществляемое при отсутствии возражений со стороны соответствующей власти и отсутствии противоречий с конституционно-правовым порядком. Внедрение принципа субсидиарности, предполагающего согласованную передачу на нижестоящие уровни публичной власти полномочий, финансов и ответственности, стало итогом первых этапов федеративной реформы в России. Основой для этого послужила правовая позиция, выраженная в постановлении Конституционного Суда РФ от 12.11.2003 № 17-П: «…участие субъектов РФ в процессе принятия решений на федеральном уровне, …при условии, что такое участие носит субсидиарный характер, …осуществляется в форме предварительного согласования, не предопределяющего окончательное решение вопроса, т. е. не предполагает передачу соответствующего федерального полномочия субъекту РФ». Практика реализации федеральных законов, обеспечивающих федеративную реформу, привела к тому, что за субъектами РФ оказался закрепленным слишком большой объем расходных обязательств (особенно по социальной поддержке граждан), не подкрепленных необходимым финансированием. В юридической литературе предлагается закрепить субсидиарность как принцип российского федерализма, а также дать конституционное определение его содержания на федеральном уровне – в Конституции РФ[41].