Татьяна Ерохина - Государственное управление здравоохранением в Российской Федерации Страница 23

Таким образом, понятия «полномочия» и «предметы ведения» неразрывно связаны между собой, так как предметы ведения предопределяются характером и объемом предоставленных полномочий.

Государственное устройство Российской Федерации предусматривает разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. При этом ряд вопросов находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Необходимость в разграничении предметов ведения между РФ и ее субъектами обусловлена следующими причинами:

Во-первых, в демократическом государстве в условиях рыночной экономики предполагается наличие достаточно ограниченных административных ресурсов. С такими ресурсами задачу управления можно эффективно решить только в том случае, если приблизить органы управления здравоохранения к объекту управления, в том числе позволив – в определенных пределах – осуществлять необходимое нормативное правовое регулирование на соответствующем уровне. Приближение органов власти к объекту управления позволяет принимать оптимальные управленческие решения в кратчайшие сроки с максимальным учетом местных особенностей, и тем самым эффективно влиять на экономическую ситуацию в стране.

Во-вторых, субъекты РФ существенно отличаются друг от друга по уровню социально – экономического развития, в том числе в части специальных материальных финансовых и человеческих ресурсов отрасли здравоохранения. Это требует учета в правовом регулировании, который возможно осуществить, либо предусмотрев в нормативных правовых актах федерального законодательства особенности всех субъектов РФ, либо предоставив им полномочия и соответствующие материальные ресурсы, чтобы они сами в рамках, установленных федеральным законодательством, регулировали отношения в сфере здравоохранения с учетом региональной специфики.[190]

Полномочия и предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определяются Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, частично Федеративным договором, который применяется в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации. Нормы Конституции РФ, а также нормы федеральных законов, связанные с координацией вопросов здравоохранения, позволяют, с одной стороны разграничить, а с другой – скоординировать полномочия в сфере здравоохранения всех уровней государственной власти, в том числе субъектов РФ и муниципальных образований.[191]

Вместе с тем, разграничение полномочий исполнительных органов в области здравоохранения определяется Конституцией РФ в самом общем виде. Поэтому, помимо Конституции РФ, правовую основу разграничения полномочий в сфере здравоохранения между органами государственной власти РФ, субъектов РФ органами местного самоуправления, а также деятельности муниципальных образований по оказанию услуг в области здравоохранения составляют следующие нормативные акты: «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан»;[192] «Об общих принципах организации деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;[193] «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»,[194] «О санитарно – эпидемиологическом благополучии населения»;[195] «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней»,[196] «О донорстве крови и ее компонентов»,[197] «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации»,[198] «О лекарственных средствах»[199] и др.

Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан закрепляют полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области охраны здоровья в ст. 5, 6 и 8 соответственно.

С 1 января 2005 г. вступил в силу ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившим силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов „О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ.[200] В соответствии с этим законом внесены изменения в 196 законодательных актов, в том числе в 10 федеральных законов в сфере охраны здоровья граждан.

Основная масса поправок внесена с целью разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, что коренным образом изменило всю систему межбюджетных финансовых отношений внутри Федерации, в том числе по финансированию здравоохранения.

В соответствии со ст.35 упомянутого закона внесены изменения в «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан». Так, в статье, определяющей полномочия федеральных органов государственной власти в области охраны здоровья (ст.5), признаны утратившими силу статьи, определяющие полномочия органов государственной власти в установлении структуры, порядка организации и деятельности федеральных органов управления государственной системы здравоохранения. Также из Основ исключены полномочия по определению доли расходов на здравоохранение при формировании федерального бюджета, целевых фондов, предназначенных для охраны здоровья граждан, определение налоговой политики в области охраны здоровья. Это связано с тем, что структура и порядок организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти регулируются Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации»[201] и не могут регулироваться специальным законодательством об охране здоровья граждан. Формирование федерального бюджета и налоговая политика определяются Бюджетным и Налоговым кодексами РФ и также не могут регулироваться специальным законодательством об охране здоровья.

Полномочия федеральных органов государственной власти по определению номенклатуры специальностей в здравоохранении дополнены полномочиями по определению номенклатуры организаций в здравоохранении. Это связано с возможными в ближайшее время изменениями в законодательстве об организационно – правовых формах организаций, в том числе организаций здравоохранения.

Исключены полномочия по установлению льгот отдельным группам населения в оказании медико-социальной помощи и лекарственном обеспечении. Эти и все последующие исключения из законодательства льгот различным категориям населения связаны с «приведением системы социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями и которым предоставляются компенсации, в соответствие с принципом разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также принципами правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой» (преамбула Федерального закона № 122 от 22.08.2004 г.).

В полномочия федеральных органов государственной власти введены полномочия по лицензированию медицинской, фармацевтической деятельности; выдаче разрешений на применение на территориях субъектов РФ новых методов профилактики, диагностики и лечения, новых медицинских технологий, деятельности, связанной с оборотом наркотических, сильнодействующих и психотропных средств. Ранее эти полномочия относились к полномочиям субъектов РФ. Думается, что это нововведение, с одной стороны, будет способствовать расширению контрольных полномочий федеральных органов, что должно привести к повышению эффективности оказания медицинской помощи, но, с другой стороны, Министерство здравоохранения и социального развития РФ не сможет контролировать деятельность всех медицинских и фармацевтических организаций в огромной стране. Поэтому, целесообразно оставить упомянутые полномочия в ведении регионов.

Новации коснулись также отношений в области финансирования здравоохранения и лекарственного обеспечения, на основе принципов разграничения полномочий между федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления. В результате указанных преобразований с 2005 года регионы сами финансируют все свои обязательства.

Многие полномочия и финансовые обязательства федеральных органов власти переходят на уровень субъектов РФ, в частности разработка и реализация программ по развитию здравоохранения, медицинскому образованию, расходы на здравоохранение, специализированную помощь (по лечению кожно-венерологических, онкологических заболеваний, туберкулеза, наркозависимости), включая обеспечение специализированных учреждений лекарственными средствами, иммунобиологическими препаратами, донорской кровью и ее компонентами. Фактически диагностика, лечение и лекарственное обеспечение больных социально значимыми заболеваниями также будут финансироваться только из региональных бюджетов.[202] Подобное разграничение полномочий крайне несправедливо. Получается, что стандарты оказания помощи больным, например, социально-значимыми заболеваниями будут разрабатываться с учетом финансовых возможностей субъектов РФ. Но в каждом регионе такие возможности существенно разнятся, следовательно, в итоге больные получают медицинскую и лекарственную помощь разного качества, что в принципе является недопустимым.