Виктор Вишняков - Крым: право и политика Страница 24

Основная борьба шла между федеративной и унитарной формами объединения союзных республик, а не вокруг конфедеративной и международно-правовой форм объединения. Подмена принципиально различных оснований объединения — межгосударственных (внутригосударственных) конфедеративными (международными отношениями) влечет за собой целый ряд неверных выводов. Утверждается, например, что «Союз ССР образовали независимые государства, а потому договор между ними может считаться международно-правовым»{57}.

Внимательный анализ документов 1920-1923 годов, фиксирующих события вокруг подготовки Договора об образовании СССР и принятия Конституции СССР, не позволяет, на наш взгляд, делать подобный вывод, также утверждать, что в конкретной исторической ситуации «автономизация», т. е. вхождение некоторых республик в РСФСР в качестве их автономных частей, была бы «политическим просчетом»{58}. Вряд ли допустимо давать в такой форме односторонние оценки без глубокого и объективного анализа исторических событий, да еще в учебном курсе. В Программе партии большевиков, принятой на VIII съезде партии (18-23 марта 1919 года), говорится, что как одну из переходных форм на пути к полному единству партия выставляет федеративное объединение государств, организованных по советскому типу.

Анализ истории подготовки и принятия Договора об образовании СССР позволяет сделать однозначный вывод о том, что он относится к внутригосударственному, а не международно-правовому акту. С нашей точки зрения, нет также оснований для отнесения обеих характеристик — внутригосударственный и международно-правовой договор — к этому Договору{59}, и более того, утверждать тут же, что договор между независимыми государствами, образовавшими Союз ССР, «может считаться международно-правовым»{60}.

Вместе с тем научную новизну своих работ некоторые исследователи видят в том, что доказывают международную правосубъектность бывших союзных республик. Утверждается, в частности, что Договор 1922 года, заключенный четырьмя советскими союзными республиками (РСФСР, Украина, Белоруссия, Закавказье), является международным договором{61}.

Принципиально различные оценки свидетельствуют либо об отходе от объективного анализа содержания самого Договора, либо о сознательном извращении его содержания из конъюнктурных политических соображений.

На наш взгляд, Договор 1922 года регулирует федеративные отношения, но они во многих случаях носят переходный характер к унитарному государству. Об этом свидетельствуют нормы главы первой Договора — «О предметах ведения верховных органов власти Союза Советских Социалистических Республик». Согласно ст. 1 этой главы ведению Союза Советских Социалистических Республик, в лице его верховных органов, подлежат:

а) представительство Союза в международных отношени ях, ведение всех дипломатических сношений, заключение политических и иных договоров с другими государствами;

б) изменение внешних границ Союза, а также урегулиро вание вопросов об изменении границ между союзными республиками;

в) заключение договоров о приеме в состав Союза новых республик;

г) объявление войны и заключение мира;

д) заключение внешних и внутренних займов Союза Советских Социалистических Республик и разрешение внешних и внутренних займов союзных республик;

е) ратификация международных договоров;

ж) руководство внешней торговлей и установление системы внутренней торговли;

з) установление основ и общего плана всего народного хозяйства Союза, определение отраслей промышленности и отдельных промышленных предприятий, имеющих общесоюзное значение, заключение концессионных договоров как общесоюзных, так и от имени союзных республик;

и) руководство транспортным и почтово-телеграфным делом;

к) организация и руководство Вооруженными Силами Союза Советских Социалистических Республик;

л) утверждение единого Государственного бюджета Союза Советских Социалистических Республик, в состав которого входят бюджеты союзных республик; установление общесоюзных налогов и доходов, а также отчислений от них и надбавок к ним, поступающих на образование бюджетов союзных республик; разрешение дополнительных налогов и сборов на образование бюджетов союзных республик;

м) установление единой денежной и кредитной системы;

н) установление общих начал землеустройства и землепользования, а равно пользования недрами, лесами и водами по всей территории Союза Советских Социалистических Республик;

о) общесоюзное законодательство о межреспубликанских переселениях и установление переселенческого фонда;

п) установление основ судоустройства и судопроизводства, а также гражданского и уголовного законодательства Союза;

р) установление основных законов о труде;

с) установление общих начал в области народного просвещения;

т) установление общих мер в области охраны народного здравия;

у) установление системы мер и весов;

ф) организация общесоюзной статистики;

х) основное законодательство в области союзного гражданства в отношении прав иностранцев;

ц) право амнистии, распространяемое на всю территорию Союза;

ч) отмена нарушающих настоящую Конституцию постановлений съездов Советов и центральных исполнительных комитетов союзных республик;

ш) разрешение спорных вопросов, возникающих между союзными республиками.

С самого начала на союзном уровне была создана разветвленная система правоохранительных органов. Высшим органом правосудия стал Верховный Суд СССР. Наряду с этим Верховный Суд выполнял функции конституционного правосудия и контроля. К его ведению относились вынесение заключений по требованию ЦИК СССР о законности тех или иных постановлений союзных республик с точки зрения Конституции (ст. 43 п. «в»), разрешение судебных споров между союзными республиками (ст. 43 п. «г»). Учреждалась должность Прокурора Верховного Суда СССР. В «целях объединения революционных усилий союзных республик по борьбе с политической и экономической контрреволюцией, шпионажем и бандитизмом» при СНК учреждалось ОГПУ (ст. 61 Конституции), имевшее своих уполномоченных при СНК союзных республик.

При создании Союза ССР и конституционном оформлении нового государственного устройства одним из острейших, ставших предметом споров и борьбы центра и республик, явился вопрос о соотношении компетенции Федерации и ее субъектов. Сопоставление Договора 1922 г. и соответствующих частей Конституции 1924 г. свидетельствует о том, что за короткий период произошла централизация важнейших полномочий на союзном уровне. К ведению Союза ССР Конституция отнесла такие ключевые вопросы, как определение отраслей промышленности и отдельных промышленных предприятий, имеющих общесоюзное значение; установление общесоюзных налогов и доходов; разрешение дополнительных налогов и сборов на образование бюджетов союзных республик; руководство транспортным делом, внешней торговлей; международные отношения; организация и руководство Вооруженными Силами.

Распад СССР породил территориальные споры между рядом государств на постсоветском пространстве, а также вопросы правопреемства в отношении международных договоров, государственных долгов, собственности и архивов бывшего Союза ССР. Как в ходе переговоров, так и на различных стадиях заключения договоров по таким спорным проблемам стороны придерживались и придерживаются нередко диаметрально противоположных позиций относительно юридической силы актов органов государственной власти СССР и союзных республик и возможности применения мер юридической ответственности в случае нарушения этих актов.

Большинство государствоведов считает, что Договор 1922 г. имеет внутригосударственный или двойственный (внутригосударственный и международно-правовой характер). Для доказательства этой позиции делаются выводы о том, что связи между союзными республиками еще до образования СССР были конституционными, федеративными, что подтверждается и самим фактом утверждения Договора 1-м Съездом Советов Союза. Среди юристов-международников господствует мнение о международно-правовом характере Договора 1922 года: союзные республики выступали как самостоятельные независимые государства еще до образования в 1922 году единой федерации.

Вопрос о юридической природе Договора 1922 г. имеет принципиально важное значение для определения юридической силы решений, принимаемых органами государственной власти СССР, РСФСР и УССР в переходный период — 1990-1998 гг., по вопросу статуса Крыма и Севастополя, установления момента прекращения существования СССР в качестве субъекта международного права и др. Правильное определение этого момента позволяет дать более точную характеристику правового регулирования отношений — внутригосударственных или международных — при решении крымской проблемы.