Неизвестен Автор - Стратегия для России - Повестка дня для Президента-2000 Страница 41

а) долгосрочные долевые отчисления от собранных федеральных налогов и налогов соответствующего субъекта Российской Федерации, достаточные для обеспечения основных функций местного самоуправления;

б) местные налоги и сборы;

в) доходы от использования муниципальной собственности;

г) местные пени и штрафы;

д) целевые отчисления из федерального бюджета и бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации;

е) иные не запрещенные законодательством источники доходов.

3.7.3. Самостоятельность местного самоуправления не может быть абсолютной, поскольку это хоть и специфический, но все-таки уровень публичной власти. Поэтому необходим государственный контроль за законностью деятельности органов местного самоуправления. Особенно это важно в финансовой сфере. Так, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с обязательной передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств из соответствующего бюджета. Поэтому реализация переданных полномочий и использование средств должна быть подконтрольна Правительству Российской Федерации либо соответствующему органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

3.7.4. Местное самоуправление будет оставаться прикрытием местного произвола, если оно останется без четких и понятных жителям форм воздействия на муниципальных руководителей, привлечения их к ответственности со стороны самих жителей. При этом формы местной демократии должны носить более непосредственный характер, нежели на федеральном или региональном уровне.

3.8. Совершенствование федеративных отношений

3.8.1. В действующей Конституции даны четкие контуры Российской Федерации, но многие принципы российского федерализма обозначены в самом общем виде. В частности, в Основном законе не прописаны механизмы жесткого обеспечения единства экономического пространства при соблюдении равенства прав и обязанностей для всех субъектов Российской Федерации.

3.8.2. При обсуждении путей совершенствования конституционных механизмов обеспечения и развития российского федерализма необходимо учитывать несколько важных принципов, нарушение которых чревато самыми серьезными последствиями:

??для России абсолютно неприемлемы ни национализм, ни шовинизм;

??вертикаль исполнительной власти должна быть единой - нынешний "пунктир" приводит к серьезным сбоям в системе государственного управления;

??гарантии прав национальностей и национальных образований не должны осуществляться за счет нарушения равенства прав субъектов Российской Федерации и нарушения принципа соблюдения единого стандарта прав граждан на всей территории Российской Федерации;

??повышение роли субъектов Российской Федерации должно означать рост федеративных начал. Рецидивы конфедеративных настроений - болезнь, с которой государство и общество должны бороться.

4. Как готовить поправки в Конституцию

4.1. Конституционная реформа касается интересов всего общества, поэтому необходимо по основным вопросам сформировать единую согласованную позицию на базе широкой общественной дискуссии. В состав участников дискуссии должны войти представители от обеих палат Федерального Собрания, правительства, администрации президента, а также видные общественные и политические деятели, юристы, ученые, писатели.

Можно сформировать своеобразное Конституционное совещание из двух палат. В одну войдут политики, в другую - общественность. Общественная палата в определенной мере будет выполнять функции редакционной комиссии: политики ищут консенсус, общественная палата помогает этот консенсус оформить, подкрепить общественным мнением. Соответственно работа такого совещания должна завершиться подготовкой политического итогового документа с перечнем согласованных минимально необходимых поправок.

Дискуссию о необходимых переменах в Конституции нельзя вести на чьей-то одной "площадке". Конституционная реформа затрагивает все общество, поэтому она должна быть результатом общественного и политического согласия.

Единственный путь совершенствования Конституции - это взаимные консультации и взаимное терпение.

4.2. Можно пытаться использовать и идею Конституционного собрания. Но тогда стоит законодательным образом изменить порядок его созыва.

Однако Конституционное собрание вряд ли может быть суммарным объединением депутатов Госдумы, членов Совета Федерации, членов Конституционного, Арбитражного, Верховного судов, членов правительства и президента. Возможно, необходимо продумать механизм двухпалатного и относительно компактного органа. Нижняя палата - это только специалисты, разбирающиеся в том, какими должны быть законы и их формулировки а верхний - это представители от ветвей власти.

4.3. Крайне важен вопрос о последовательности в работе по конституционной реформе. Нужно через предварительные дискуссии и консультации (оптимально - по инициативе президентской власти) составить действительно согласованную и одобренную всем обществом стратегию изменения Конституции и определить конкретные этапы ее реализации.

Не нужно замахиваться сейчас на грандиозные реорганизации, а выбрать по минимуму то, что уже более-менее ясно, с чем все согласны, и подходить к этому вопросу с минимальными задачами, а не с проектами больших конституционных революционных преобразований.

4.4. К первой серии поправок мы считаем целесообразным отнести, в частности, следующие:

??о представлении Госдумой Президенту РФ кандидатуры премьера с сохранением за президентом права самостоятельно назначать премьера, если Дума не сможет представить согласованную кандидатуру;

??об установлении перечня оснований для вотума недоверия Правительству;

??о введении института парламентского расследования (для обеих палат) с правом назначать независимого прокурора;

??о возможности федерального вмешательства, осуществляемого Президентом РФ совместно с судебными инстанциями, при грубых нарушениях Конституции РФ и федерального законодательства руководителями субъектов Федерации;

??о введении права пожизненного сенаторства для лиц, занимавших пост Президента Российской Федерации.

??об упрощении процедуры импичмента Президента РФ при одновременном исключении из нее возможностей для проявления политических спекуляций;

??На следующих этапах можно будет обсудить следующие поправки:

??о введении выборности членов Совета Федерации непосредственно населением регионов;

??об изменении роли Президента РФ;

??о выборности или назначаемости руководителей субъектов РФ;

??о федерализации судебной власти;

??о статусе, задачах и функциях прокуратуры;

??о возможностях выбора местного самоуправления при одновременно более четких гарантиях его самостоятельности и ответственности;

??о государственно-территориальной реформе (изменение числа и видов субъектов Федерации).

ГЛАВА 7

ПЕРСПЕКТИВЫ

РАЗВИТИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ *

ЦЕЛЬ ДОКЛАДА

В данном докладе содержится описание и анализ федеративных структур и отношений в Российской Федерации. Докладчики пытались также обрисовать возможные перспективы развития федеративных отношений в стране. На основании данных, полученных в результате анализа положения дел в этой области, выдвигаются предложения в отношении практических шагов в политической, экономической и законодательной сферах, которые могли бы способствовать укреплению федерализма в Российской Федерации.

1. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ

Необходимо принимать во внимание различие в концептуальных подходах к пониманию федерализма.

Исторически идея федерализма была обоснована в XVIII веке как способ децентрализации управления ("горизонтальное разделение власти"), т. е. инструмент демократизации государственного строя. Ни в одной западной стране, где утвердился федерализм, он не рассматривался и не рассматривается как форма решения так называемого "национального вопроса", межэтнических отношений (США, ФРГ, Бразилия, Австралия и др.). Государства же, которые избрали федеративное устройство как способ решения национального вопроса, распались (СССР, Югославия, Чехословакия).*

Таким образом, на протяжении всех последних лет полярные различия мнений в оценках и перспективах российского федерализма основываются именно на различии в концептуальном понимании федерализма как такового.

2. ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

2.1. В развитии федерализма в России традиционно выделяют три этапа:

1918-1936 гг. - создание основ социалистического федерализма;

1937-1985 гг. - утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России;

1985-1993 гг. - попытки ликвидации формализма в федеративном устройстве государства и реформы Федерации.