Неизвестен Автор - Стратегия для России - Повестка дня для Президента-2000 Страница 42

1937-1985 гг. - утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России;

1985-1993 гг. - попытки ликвидации формализма в федеративном устройстве государства и реформы Федерации.

Несмотря на длительные дискуссии, за эти восемь десятилетий так и не были окончательно решены ключевые вопросы построения реальной федерации. Какой она должна быть? Договорной или конституционной, асимметричной или равной, построенной по национально-территориальному или исключительно по административно-территориальному принципу? Сохранить ли субъекты-"матрешки" (административно-территориальное деление, при котором автономные округа входят в состав края или области) или укрупнить их в единый субъект Федерации?

Но уже в 1992 г. сама жизнь заставила Центр и регионы взяться за разграничение полномочий. В результате были подготовлены три договора о разграничении полномочий (с республиками, с краями и областями, с автономными округами), которые и составили Федеративный Договор, ставший впоследствии неотъемлемой частью новой российской Конституции.

2.2. Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г. стало началом нового этапа в построении федерализма как формы реальной демократизации власти.

Конституция закрепила положения, которые позволяют преодолеть две крайности: с одной стороны, сепаратистские настроения республик (суверенитет вплоть до выхода из состава России), с другой - возврат к унитарной структуре регионов.

Конституция 1993 г. закрыла дискуссию о природе федерации в России, четко определив ее конституционно правовой статус, и по сравнению с Федеративным Договором сделала шаг вперед - уравняла субъекты Федерации в правах и положила в основу Российской Федерации не национальный, а территориальный принцип (источником власти во всей стране и в каждом субъекте Федерации является не этнос, не "титульная национальность", а все многонациональное население).

Но поскольку в этот период сохранялась острота политических проблем, продолжался кризис государственного управления, не вошли в цивилизованные рамки процессы становления региональных сообществ, то Конституция Российской Федерации не стала унифицировать входящие в ее состав субъекты (республики, края, области, автономные области, автономные округа, города федерального значения), а, оставив определенную "асимметричность", заложила основные принципы, "общие правила" построения подлинной федерации (см. ст. 4 и 5 Конституции Российской Федерации):

??суверенитет Российской Федерации на всей ее территории;

??верховенство на всей территории страны федеральной Конституции и федеральных законов;

??государственная целостность страны;

??единство системы государственной власти;

??разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

??равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации;

??равноправие субъектов Федерации между собой в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

2.3. Сегодня российский федерализм вышел на очередную, несомненно более высокую ступень своего развития, которая, качественно отличаясь от предшествовавших ступеней, в то же время отнюдь не означает завершения процесса формирования самого федерализма: очевидны сегодняшние проблемы развития, в то же время достаточно хорошо просматриваются как завтрашние трудности, так и перспективы поступательного развития федеративных отношений.

Ведь сегодня Российская Федерация включает 89 субъектов, далеко не равных в экономическом отношении.

Не завершено и закрепление национально-государственных основ российского федерализма, особенно в отношении прав и обязанностей национальных и территориальных субъектов Федерации. В состав Российской Федерации входит 32 крайне разнородных национальных государственных образований, а 57 субъектов имеют территориальную основу.

В перспективе можно предполагать, что экономико-географический федерализм будет испытывать на себе влияние интеграционных процессов развития рыночных отношений. Возможно, реальные потребности экономики, необходимость создания крупных экономических комплексов объективно приведут к сокращению числа субъектов Федерации. Но "подталкивать" эти процессы политическими методами нельзя и крайне опасно.

Незавершенность процессов формирования федеративных отношений порождает асимметрию экономических прав различных субъектов Федерации. Де-юре все субъекты Федерации равны, теперь необходимо добиться реального выравнивания прав и обязанностей регионов.

3. КРИЗИС ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И РЕГИОНАЛИЗАЦИЯ

Оценивая ход и результаты реформы Федерации, большинство участников дискуссии упускают из виду два крайне важных обстоятельства:

??объективный кризис системы государственного управления в стране как "эхо" общемирового управленческого кризиса 80-90-х гг.;

??развитие объективного процесса регионализации страны.

3.1. Кризис государственного управления

Объективный кризис системы государственного управления в России был окрашен в предельно политизированные, эмоциональные тона, а потому в оценках его причин и последствий зачастую преобладают субъективно-личностные моменты.

Однако важно понимать, что кризис государственного управления происходит везде, где завершает свое развитие так называемый "бюрократический цикл" и становится неэффективной прежняя система бюрократического администрирования.

Скорость деградации директивного управления усиливается также значительным ростом роли "переговорных" взаимодействий в связи с общим развитием информационных процессов.

В конце 80-х - начале 90-х гг. кризис управления в СССР нашел внешнее выражение, в частности, в сломе советской однопартийной системы, разрушении механизма воспроизводства партхозноменклатуры и т. п.

Затем на поверхности событий проявились более глубокие тенденции, и за субъективно-личностным их образом обнаружились суровые объективные реалии:

??была фактически потеряна управляемость страной как единым целым в связи с кризисом существовавшей системы государственного управления и государственности вообще;

??наряду с прежними объектами государственного управления (национально-территориальными и административно-территориальными единицами) возникли обладающие свободой воли "стратегические субъекты" - регионы (в странах западной демократии процесс образования "стратегических субъектов" перешел на уровень микросообществ и личностей);

??как следствие, в регионах началось формирование параллельных систем власти и управления, что привело к неадекватности традиционных средств социального контроля изменившимся "условиям социальной игры" и опасности политической дезинтеграции страны в случае установления фактической независимости федеральных и региональных властей друг от друга.

С другой стороны, общий управленческий кризис был связан с унаследованными от СССР особенностями экономического регулирования в Российской Федерации. Он вырастает из противоречия между развитием и управлением экономикой по отраслевому принципу, характерному для прежнего Союза ССР, и переходом к управлению непосредственно через территории, через субъекты Федерации. Сегодня резко ослабла, а нередко и вовсе исчезла управляющая роль центральных министерств и ведомств в отношении отраслевых предприятий и объектов, получивших юридическую самостоятельность. Органы управления республик, краев, областей, осваивают новую для себя модель взаимодействия с предприятиями и объектами, расположенными на их территории по решениям центральных отраслевых ведомств и в интересах отрасли, а не конкретного региона.

Кроме того, в ходе губернаторских выборов 1996-1998 гг. в субъектах Федерации практически завершился процесс консолидации власти на региональном уровне. Победившие губернаторы смогли опереться не только на волю населения региона, но также на консолидированную поддержку региональных элит.

Традиционное для истории новой России "противостояние ветвей власти" на уровне регионов все больше перестает быть противостоянием идеологическим и превращается в "рабочую конкуренцию" мнений и подходов. Образ аполитичного губернатора-хозяйственника стал не просто "модой", а ответом на реальные требования жизни.

3.2. Процесс регионализации

Регионализация - объективный процесс становления региональных сообществ. Однако, к сожалению, многие характерные черты процесса регионализации (осознание элитами и населением региона своих региональных интересов и предъявление их на федеральном уровне, возникновение региональных политических движений и "регионального лобби", становление регионального самосознания и пр.) эксперты зачастую смешивают с "недостатками" федерализма или считают следствием неудач федеративной политики государства.